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《生产安全事故应急预案管理办法》解读

长沙市生产安全监督管理局 cssafe.changsha.gov.cn 时间:2016-08-15 00:00:00 来源:政策解读数据 字号:【        

2016年8月10日上午10时,国家安全生产应急救援指挥中心信息管理部主任高双喜、副主任孔亮做客新华网,深入解读《生产安全事故应急预案管理办法》,并就一些相关热点问题与网友进行交流。

主持人:我们注意到《生产安全事故应急预案管理办法》国家安全监管总局88号局长令修订出台了,您能给我们讲一下《办法》修订出台的背景吗?

高双喜:2009年3月,国家安全监管总局颁布了《生产安全事故应急预案管理办法》(原国家安全监管总局令第17号,以下简称原《办法》),对加强应急预案管理工作发挥了重要作用。但随着安全生产应急管理工作的不断深化以及党中央国务院对应急管理工作要求的不断提高,原《办法》亟需修订完善:

一是应急预案工作的背景和重心发生变化。近年来经过不断探索,应急预案的定位从补充应急管理制度向完善应急准备、规范应急处置转变,工作重心从解决预案有无向提升预案质量、发挥预案实效转变。同时,安全生产体制机制改革对简化应急预案评审、备案程序提出了新的要求。为推动应急预案工作与时俱进,适应安全生产应急管理需要,有必要对原《办法》进行修订。

二是有关法律法规和国务院文件对应急预案工作提出了新的要求。新《安全生产法》对企业的应急预案主体责任、政企应急预案衔接、应急预案法律责任等作了明确规定;《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号文)、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》(国发〔2011〕40号)、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013〕101号,以下简称《突发事件应急预案管理办法》)等文件对应急预案功能定位、编制程序、管理责任、预案衔接提出了具体要求,进一步明确企业应急预案应当体现先期处置、自救互救的特点,强调应急预案编制应当开展风险评估和资源调查并广泛征求意见,强化政企应急预案之间的相互衔接,突出应急预案的评估修订和动态管理。而原《办法》已不适应新的要求,主要问题是重规范企业应急预案内容,轻规范应急预案编制程序;重预案内容的全面性,轻应急预案内容的实用性;重规范企业内部各类应急预案衔接,轻政企应急预案衔接;重规范应急预案的签署发布,轻应急预案的宣传教育、培训演练、动态管理。因此,需要通过修订原《办法》补充和细化相关具体要求。

三是一些重特大事故应急处置中的经验教训需要通过《办法》汲取和改进。根据天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故调查报告,导致事故发生和扩大的原因之一,就是瑞海公司应急预案流于形式,应急处置力量、装备严重缺乏,不具备初期火灾的扑救能力。为提高企业先期应急处置能力,近年来一些部门和企业采取了编制重点岗位应急处置卡等措施,指引从业人员在第一时间对事故的应急处置。这些措施有利于完善生产安全事故应急预案体系,有必要通过修订《办法》加以推广和实施。

主持人:刚才您提到《办法》对企业必须履行的预案编制、备案和日常管理责任作出要求。那企业如何才能将这些要求落实到位呢?

高双喜:一是必须将主体责任落实到位。落实主体责任是企业做好安全生产工作,做好应急预案工作的关键所在。《安全生产法》和《办法》明确规定了企业主要负责人、相关负责人和安全生产管理机构的应急预案工作责任。企业要带着强烈的责任感来做好应急预案工作,尤其要从资金、人员和管理方面给予足够的重视,一层层、一级级地抓落实。否则造成严重后果就会依法受到惩处,追究责任。

二是必须正确理解应急预案的功能定位。各类企业必须要找准应急预案的功能定位,解决“预案是什么、干什么”问题。这是预案工作的起点和落脚点,具有基础性决定性作用。强调一下,预案不是现场救援方案、不是作业规程、更不是应急制度汇编,预案是事前准备的工作方案,其主要功能是平时牵引应急准备、战时指导应急救援,可以说是应急机制的载体、应急培训的大纲、应急演练的脚本和应急行动的指南。因此,企业要紧扣完善应急准备、提高应急能力开展应急预案制修订、培训演练等工作,推动应急预案实战化应用。只有这样,应急预案才能落地,才能发挥作用。

三是必须广泛宣教培训。一方面,企业负责人和应急管理人员要积极组织《办法》培训,认真学习,吃准、吃透《办法》的精神,牢固树立预案工作不到位就是隐患的理念,掌握预案的编制、评审、备案、培训演练、评估修订的程序、方法,做到会编、会管、会用。另一方面,要按照《办法》的要求,采取制作宣传展板、岗前教育等形式,面向车间、班组开展应急预案知识的宣传教育,使一线员工知风险、知流程、知措施,真正提升应急意识和应急能力。

主持人:应急预案编制过程是很复杂的系统工程,那么企业怎样才能保证预案的科学性、针对性和可操作性呢?

孔亮:应急预案的功能定位决定了应急预案主要用于明确事前、事中、事后谁来做、做什么、何时做、用什么做。因此,一个好的应急预案必须要满足三个有效性。第一,权责分配的有效性。就要针对可能发生的事故,结合本企业的组织体系,确立最优化的运行机构,即明确需要什么样的应急机构,有哪些人参与,职责又是什么,等等。第二,应急响应的有效性。就是要针对可能发生的事故,确定最优化的应急流程和措施,即明确什么时候最该干什么、怎么干,等等。第三,资源调配的有效性。就是针对可能发生的事故,确定最优化的应急资源调配程序和方法,即明确如何保障资源、如何调集资源等内容。

应急预案的编制过程不仅关乎预案的质量,也起到完善应急准备的作用,可以说,在某种程度上比应急预案本身更为重要。因此,要确保应急预案的科学性、针对性和可操作性,就必须做到:

一是基于风险、立足现有。风险评估是预案是否实用的关键,否则预案就是无根之萍。要分析风险可能引发什么样的事故、影响范围有多大、有什么样的处置措施,当前的应急能力是否与事故处置相匹配、需要哪些应急资源、有哪些资源可以利用等等。只有把这些都分析透了,才能保证预案与生产实际的符合性、与应急机制的符合性,预案才能有针对性。

二是规范程序、全员参与。应急预案对应急事故处置,是一个完整的系统,牵涉到方方面面。《办法》在总结相关典型经验做法的基础上,归纳了成立编制小组、确定体系、编制预案、征求意见、评审和公布等编制程序。企业要认真学习、把握实质,真正抓好预案编制的过程管理。要坚持“谁用谁编、自下而上、全员参与”的原则,既要保证职责不漏、流程不漏、资源不漏,又要促进各个层级预案之间的相互衔接,为预案的最优化提供支撑。这里强调一下,从近年来的执法检查来看,应急预案的编制多为应急管理人员负责,企业管理层特别是企业负责人参与相对比较少,需要企业加以重视和改进这方面工作。

三是做实评审、严格把关。企业应急预案的评审是应急预案是否好用管用的保障。《办法》对应急预案评审的内容和基本要求作了详细规定,我们也在研究评审方面的标准。企业必须重视评审工作,可以采取桌面推演、研讨、专家评审的方式进行,检验应急预案的可行性和合规性,包括所规定的职责分工是否有效,响应分级是否符合相关法律法规的规定,应急响应程序是否科学,应急保障措施是否满足事故应对工作需要,基本要素是否齐全,与外部预案是否相互衔接,等等。

四是演练评估、动态修订。《办法》明确规定了演练评估、定期评估和事故评估等三种应急预案评估方式。企业要按照《办法》要求,重点围绕上面所讲到的权责、应急程序和措施、应急资源调配的有效性开展评估,并及时修订应急预案,真正做到常用常新。


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